La trattazione critica intorno al tema del Paesaggio non si risolve in poche battute. Il tema negli ultimi anni è emerso all’attenzione per ragioni non tanto riconducibili al dibattito interno, anche se abbiamo assistito ad un discreto incremento di pubblicazioni ed interventi, quanto grazie, anche in questo caso, all’impulso comunitario.
In effetti questo argomento giace dimenticato e sepolto tra le scartoffie dai primi albori dell’era repubblicana, fino a che è uscito un documento, ormai già dal 2000, intitolato “Convezione europea del Paesaggio”. E’ questo che finalmente ha potuto sollevare il nostro tema dal torpore in cui era relegato.
Il senso di queste note viene anticipato dalle parole del titolo.
Anzitutto si pone il tema dell’esistenza di una “questione paesaggio” nel nostro Paese. Si tratta di una questione nota, se ne parla comunemente ma non si vede alcuna soluzione. Si vive nella condizione di una rimozione sociale. Si continua a promuovere iniziative e laboratori sul paesaggio, sui diversi campi come il turismo, sul Bel Paesaggio, il Grand Tour in Italia senza alcuna riserva per lo stato del paesaggio della modernità prodotto nell’epoca repubblicana.
L’altro aspetto è quello di tentare, come sembrerebbe necessario, una “critica”, nel suo senso più ampio e anche concreto, ovvero che dalla critica possa sortire qualche proposta utile allo scopo.
Più in generale, per impostare un tentativo di critica è necessario ripercorrere la vicenda nel suo complesso, proponendosi di ricostruire l’intera sequenza, andando a ri-decifrare il nodo originario dello sviluppo, in modo da avere cognizione dei meccanismi da risanare o gli ostacoli da rimuovere, se si vuole realisticamente trattare del tema di quello che servirebbe fare.
Ora, abbiamo già detto, in questa occasione non è possibile trattare in modo organico il tema. Ci limiteremo ai grandi argomenti, i capitoli fondamentali su un piano di una prospettiva culturale, andando a sottolineare le anomalie e i ritardi applicativi rispetto al quadro e agli orizzonti che in teoria il Paese si sarebbe dato, ma che sembra non riconoscere.
In questo senso allora il primo argomento che dobbiamo considerare, è che non c’è nulla da modificare sul piano del sistema delle regole e degli obiettivi, almeno sui fondamenti e sui principi generali. Questi sono tutti definiti e chiari da applicare.
Occorrerebbe semmai una semplificazione, anche in questo caso, e un riallineamento tra regole spesso contraddittorie e disarticolate su provvedimenti settoriali conviventi e spesso divergenti. Possiamo semmai dire che esistono troppe regole.
Questo sistema contraddittorio tra il complesso di principi e orientamenti generali definiti e sulla scala generale non si traduce in atti integrati e utili allo scopo. Per cui il senso si perde per strada.
Smarrito l’obiettivo non restano che le complicazioni burocratiche.
Direi dunque che di questo argomento cercheremo di occuparci.
Fatte queste premesse, ci corre l’obbligo di introdurci nel tema più ampio della disapplicazione del precetto Costituzionale in Italia.
Il tema del paesaggio viene a risultare emblematico a questo riguardo.
Se le scarne per quanto imperative parole dell’art. 9 della Carta Costituzionale promettono che la Repubblica tutela il paesaggio, è difficile spiegare quale possa essere stata la ragione che abbia potuto evitare programmaticamente la tutela promessa, a partire dal 1948. Su questo occorre essere precisi. O meglio, si potrebbero individuare tutta una serie di cause e di interessi, legittimi o meno, che hanno consigliato o consentito questo esito. Certamente si è trattato della tutela di interessi diversi e spesso in conflitto con l’interesse pubblico, come interessi a favore di una visione del Paese non fondati sulla tutela e la valorizzazione del patrimonio, il tema del mattone quale volano economico del Paese, e infine un uso elusorio e artatamente diversivo delle norme vigenti, “come se” la Costituzione non esistesse, o esistesse solo per il futuro.
Da un punto di vista formale si è giocato su un equivoco, a molti evidentemente risultato utile.
Ricorderemo che negli stessi anni della costruzione e promulgazione della Costituzione erano vigenti sia il complesso delle leggi del giugno 1939, di certo all’avanguardia per l’epoca, che vanno sotto il nome di Leggi Bottai, per i beni culturali, archivistici e per la tutela del paesaggio, come sappiamo che la stessa disciplina urbanistica nasceva nel 1942. Dunque esisteva nel tempo della Repubblica un lascito proveniente direttamente dal periodo fascista che ha rappresentato una continuità nella pratica amministrativa, nella quotidianità civile ordinariamente praticata da istituzioni e cittadini e che era lì a disposizione di tutti, già collaudata che, tra tante cose da ricostruire consentiva una risorsa a disposizione immediatamente utilizzabile per le trasformazioni del territorio in genere, paesaggio compreso.
Dunque, per quale motivo ci si doveva andare a preoccupare dell’art. 9 della Costituzione, che ancora non era chiaro esattamente a cosa potesse servire, certamente per gli aspetti territorialistici.
Con queste considerazioni e senza tanto preoccuparsi, e soprattutto senza preoccuparsi del lavoro che un approccio coerentemente repubblicano avrebbe dovuto comportare, si è potuto immediatamente procedere con la ricostruzione, e poi con il boom dello sviluppo dell’economia del mattone.
Così siamo arrivati agli anni nostri.
Ossia, in poche parole, le norme e le disposizioni create negli anni tra il 1939 e il 1942, anni che qualcosa avranno significato, hanno permesso, solo quelle, la crescita e la trasformazione del territorio in Italia. Cambiamenti, variazioni, integrazioni e modifiche sono avvenute, ma l’impianto, la struttura, i fondamenti non sono cambiati.
Ora, senza entrare nel merito e nel dettaglio, ci limiteremo a trattare questo tema in rapporto al Paesaggio.
Anzitutto non possiamo pensare che la Costituzione si fosse limitata a ricordare che esistevano le leggi del periodo appena superato. La Costituzione, dovremmo ritenere, non si doveva occupare della soppressione delle norme preesistenti, e allora quando ricorda alla nuova Repubblica il compito della tutela del Paesaggio e del patrimonio storico artistici della Nazione, avrà dovuto intendere dell’altro.
Infatti c’è un punto che si è trascurato, difficile poter dire se in buona fede.
Le leggi Bottai limitavano la loro azione alle “zone vincolate”, che non sono estese all’intero territorio, ma solo a quelle ricadenti nel perimetro del vincolo. Oltretutto dobbiamo avere presente che queste zone sottoposte a vincolo non provengono da uno studio sistematico del territorio, ma risultano del tutto casuali e informali. Nascono da pareri espressi dai “maggiorenti” del territorio o da cittadini con qualche autorevolezza, anche in forma generica, che richiedono di volta in volta, secondo dinamiche e procedimenti non definite che l’autorità proceda vincolando un territorio. Vincolo peraltro blando e privo di caratteristiche chiaramente identificative, che ad esempio non prevedono il criterio dell’applicazione di vincoli di inedificabilità assoluta, salvo casi limitatissimi. Inoltre è fondamentale ricordare che le zone escluse dal vincolo non sono tali perché ritenute non meritevoli di tutela, ma solo in quanto non prese in esame, non sottoposte ad alcuna valutazione in qualsiasi senso.
Quindi, sulla base delle disposizioni dell’anteguerra e nonostante quelle modifiche o integrazioni, come ad esempio le disposizioni sull’Ambiente, cosa diversa dal Paesaggio, siamo arrivati, dal momento che non è accaduto altro, ad un complesso di aree cosiddette vincolate che rappresentano una limitata porzione del territorio nazionale, e di converso con una ampia porzione di territorio non valutato o esaminato sotto il profilo paesaggistico, ove non si è espresso nessun grado di tutela. Questo in contrasto con l’obbligo costituzionale che non rappresenta di certo un obbligo alla tutela e al vincolismo generalizzato su tutto il territorio nazionale, bensì all’obbligo da parte della Repubblica della conoscenza e della classificazione sotto il profilo della qualità paesaggistica espressa e interpretata, questo a garanzia del dettato costituzionale.
Tra l’altro dobbiamo avere ben chiaro che lo sviluppo che appare così incontrollato e incontrollabile di quelle ampie aree del Paese delle pianure, delle coste e della bassa collina, dove si è concentrato lo sviluppo anche distorto con indubbie pesanti conseguenze paesaggistiche, è potuto avvenire per questa aberrazione accennata. Chi è pratico di amministrazione pubblica, come di istituzioni o di pratiche professionali sul settore edilizia e affini, sa bene quanto sia prioritaria per ogni programma di intervento di nuova realizzazione la ricerca di quelle benedette “aree non vincolate”. Come abbiamo detto si tratta di aree non sottoposte al vincolo del 1939, che in genere non sono state oggetto di alcuna valutazione sotto il profilo di una disposizione che non faccia riferimento al 1939, quanto alle conseguenze dell’art. 9.
Tutto questo quadro, già di per sé scarso di contenuti significativi per una pratica della trasformazione consapevole del territorio, si complica ulteriormente con la Convenzione Europea del Paesaggio sottoscritta a Firenze nel 2000 e recepita dal nostro Paese nel 2006. Siamo a oltre 10 anni dal recepimento.
Questo documento definisce il contenuto della parola “Paesaggio”, quale ciò che “designa una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni.”
Si tratta di una definizione concisa che tuttavia è sufficiente per evidenziare i fattori determinanti, ovvero la connotazione di un territorio nel quale è manifesta e proposta una attività della popolazione che raggiunge, attraverso un lavoro di interpretazione, una propria percezione condivisa dei fattori naturali, umani, e delle interrelazioni tra questi. Quindi un ambiente, un habitat trasformato e plasmato con un processo storico di atti e azioni che risultano visibili come tracce della memoria e della concezione di uno spazio comune.
In questo senso siamo di fronte non semplicemente ad un documento riducibile alla carta dei vincoli, come uno dei tanti elaborati del Piano Regolatore, ma ad un programma di indirizzo generale, una sorta di “Carta Locale” che individua e definisce la base comunitaria dello stato complessivo della attualità per individuare le prospettive di mantenimento e tutela programmata per il futuro e i lasciti per le prossime generazioni.
In poche parole, in assenza di un percorso di questo genere non è possibile la pianificazione territoriale e urbanistica.
Così appaiono evidenti i caratteri fondativi dell’appello costituzionale del 1948, e le preoccupazioni che quell’appello sintetico manifestava, e contemporaneamente le gravi omissioni o rimozioni che la nostra società, passata e attuale, ha dovuto o voluto subire.
Ora, purtroppo, anche in questo caso non sarà la capacità civile della società nazionale, né tantomeno la capacità della classe dirigente e della politica, che potranno avviare un processo di consapevolezza e trasformazione delle prassi reali di governo del territorio e dunque delle regole di trasformazione che poi incidono sul paesaggio. E’ la magistratura e l’avanzamento del dibattito nelle sedi giudiziarie, a partire da quella costituzionale, che hanno già fatto emergere i primi segnali alla società, distratta o disinteressata, che quindi non vengono percepiti.
Il tema è quello delle impraticabilità nella continuazione della pianificazione territoriale e quindi dell’urbanistica ai diversi livelli in mancanza del presupposto che viene prima dell’urbanistica, sia nel presupposto di quanto abbiamo già inteso accennare in apertura di questo contributo, sia, ormai, sulla base dei contenuti della Convenzione europea.
A questo riguardo dobbiamo infine segnalare che il procedimento utilizzato, da parte degli organi di governo delle pratiche territoriali e paesaggistiche, Umbria inclusa, non è conforme agli indirizzi della Convenzione stessa.
I Piani Paesaggistici regionali e le procedure connesse, nonostante i richiami alla Convenzione accuratamente evidenziati nelle premesse dei programmi regionali, trascurano l’aspetto più radicale e innovativo della Convenzione, ovvero il ruolo determinante della Comunità locale nei processi e nelle procedure di definizione e approvazione. E questo riguarda l’insieme dei procedimenti avviati attraverso lo schema ricorrente dell’Intesa Stato-Regione.
Vale la pena di richiamare alcuni presupposti non trascurabili.
- Il Paesaggio come bene Repubblicano e costituzionale, e dunque non soltanto appannaggio della burocrazia statale o regionale.
- Dobbiamo chiarire una volta per tutte che non dobbiamo confondere le procedure di cd. “partecipazione pubblica” che viene attivata per l’adozione e approvazione degli strumenti urbanistici e derivati con le pratiche e le funzioni della comunità locale nella formazione del Piano Paesaggistico. La pianificazione territoriale è uno strumento subordinato al Piano Paesaggistico che solo consente, una volta definito, l’esistenza del PRG.
- La Convenzione prevede interventi di sollecitazione, sostegno, formazione e sensibilizzazione, anche con programmi e progetti finanziati, per accrescere la capacità critica e la consapevolezza delle comunità locali, delle quali, specialmente nel nostro Paese, risulta particolarmente evidente la carenza, per ragioni complesse. Resta il fatto che il Piano Paesaggistico non è semplicemente un atto di competenza di esperti o addetti professionali, e se la comunità locale o suoi rappresentanti manifestano la loro presenza o carenza di considerazione, hanno strumenti per mettere in discussione l’intero procedimento.
- Gli attori del Piano Paesaggistico sono lo Stato e i relativi apparati professionali (che però non possono essere limitati alla versione attuale del Ministero o delle Soprintendenze, che non sono stati riformati o integrati sul presupposto del contenuto costituzionale per il superamento dei limiti e le carenze della legislazione corrente, come sintetizzato sopra), le istituzioni rappresentative a partire da quelle locali, e la Comunità locale della cittadinanza. La Regione pertanto assolve ad un ruolo essenzialmente di servizio e coordinamento tra le diverse realtà territoriali e istituzionali, ma non si presenta come elemento centrale. Perdipiù appare particolarmente carente il ruolo e la funzione degli apparati dello Stato.
Evitare o eludere questi passaggi è una grave responsabilità anche delle diverse componenti sociali e culturali del Paese, che non è in grado di autoriformarsi sulla base degli stessi contenuti normativi e legislativi peraltro vigenti. Basta infine accennare al tema della inedificabilità, eluso in Italia per evidenti e banali ragioni, inedificabilità che è ormai assodato che non possa essere raggiunta, come principio giuridico, sul piano della normativa urbanistica, ma che invece è del tutto praticabile sul piano della disciplina del Paesaggio.
Fiesole, 28 settembre 2017
(info: http://paesaggioitaliano.beniculturali.it)
Pier Paolo Mattioni, architetto, ha operato nel campo dell’Urbanistica e della pianificazione territoriale prima in Toscana con la Regione e presso il Comune di Fiesole, poi ad Orvieto, dove si è occupato anche del coordinamento delle attività legate alla legge speciale per il consolidamento della Rupe. Attualmente fa parte del consiglio direttivo nazionale dell’ associazione “Amici della Terra” per il tema del Paesaggio e delle tematiche relative alla gestione sostenibile del ciclo dei rifiuti.